Recueil et traitement des signalements émis par les lanceurs d’alerte

La loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique (dite loi « Sapin 2 ») a institué un statut protecteur pour le lanceur d’alerte, commun à l’ensemble des domaines d’activités de la vie économique. Elle définit ce qu’est un lanceur d’alerte, les conditions de recevabilité et les modalités de traitement de son alerte, ainsi que la protection dont il bénéficie. Les dispositions de la loi de 2016 ont été modifiées en 2022 par deux textes (loi n°2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte et loi organique n°2022-400 du 21 mars 2022 visant à renforcer le rôle du Défenseur des droits en matière de signalement d'alerte) qui ont transposé en droit national la directive (UE)2019/1937 du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union. Les procédures à mettre en place par les personnes morales de droit public ou de droit privé d’au moins cinquante agents ou salariés ont été précisées par le décret n°2022-1284 du 3 octobre 2022 relatif aux procédures de recueil des signalements émis par les lanceurs d’alerte et fixant la liste des autorités externes instituées par la loi n°2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte.

La présente instruction détaille le cadre juridique applicable aux signalements émis par les lanceurs d’alerte dénonçant des faits portant sur l’organisation, le fonctionnement ou les activités de Pôle emploi (I), ainsi que le dispositif mis en place au sein de l’établissement en vue du recueil et du traitement de ces signalements (II).

Ce dispositif vise à garantir un traitement rapide et efficace de ces signalements, la confidentialité des informations recueillies, ainsi que de l’identité des lanceurs d’alerte et des personnes le cas échéant concernées. Au-delà, il s’agit pour Pôle emploi de faire de l’exploitation des signalements un levier de progrès, en identifiant les causes d’éventuels dysfonctionnements et en y apportant les réponses appropriées.

Partie 1. Cadre juridique applicable aux signalements émis par les lanceurs d’alerte dénonçant des faits relatifs à l’organisation, au fonctionnement ou aux activités de Pôle emploi

1. Champ d’application

1.1. Notion de lanceur d’alerte pouvant recourir au dispositif d’alerte interne mis en place par Pôle emploi

Le lanceur d’alerte se définit comme une personne physique qui signale ou divulgue des faits répréhensibles (article 6-I de la loi du 9 décembre 2016).

Un agent ou ancien agent de Pôle emploi, les collaborateurs externes ou occasionnels de l’établissement (consultants, partenaires, prestataires ou fournisseurs…), un membre de son conseil d’administration ou encore un candidat à l’embauche au sein de Pôle emploi (pour des faits portés à sa connaissance dans le cadre de la procédure de recrutement) sont concernés par la présente instruction et peuvent émettre une alerte interne. La procédure n’est en revanche pas ouverte aux usagers, en particulier aux demandeurs d’emploi.

Afin que l’alerte soit recevable, l’auteur du signalement doit remplir deux conditions :

• être désintéressé financièrement : l’auteur du signalement ne doit pas retirer une contrepartie financière directe de l’alerte ;
• être de bonne foi : l’auteur du signalement doit avoir une croyance raisonnable dans la véracité des faits qu’il rapporte au moment où il les rapporte et ne doit pas agir dans le but de nuire à une ou des personnes ou, plus généralement, à Pôle emploi.

S’agissant d’informations obtenues dans le cadre d’activités professionnelles, il n’est pas exigé que l’auteur du signalement ait eu personnellement connaissance des faits. Il peut ainsi signaler des faits qui lui ont été rapportés.

1.2. Faits susceptibles de faire l’objet d’une alerte et documents associés

Pour être recevable, l’alerte doit porter sur des faits se rapportant à l’organisation, au fonctionnement ou aux activités de Pôle emploi qui se sont produits ou sont très susceptibles de se produire au sein de l’établissement. Ces faits doivent de plus constituer :

• soit un crime ou un délit ;
• soit une violation ou une tentative de dissimulation d’une violation d’un texte de valeur législative ou réglementaire, du droit de l’Union européenne, d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ou d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement ;
• soit une menace ou un préjudice pour l’intérêt général.

En revanche, des faits, informations ou documents couverts par le secret médical, le secret des délibérations judiciaires, le secret de l'enquête ou de l'instruction judiciaires, le secret professionnel de l'avocat ou encore le secret de la défense nationale ne peuvent pas être signalés dans ce cadre.

2. Modalités de signalement

L’auteur du signalement dispose de trois canaux pour, successivement ou alternativement, émettre son alerte, dans les conditions propres à chaque canal :

• 1) l’auteur du signalement a la possibilité de porter son alerte en interne, selon les modalités prévues par la procédure interne de recueil et de traitement des signalements mise en place par Pôle emploi (cf. Partie 2). L’auteur du signalement peut en particulier y recourir s’il estime qu’il peut être efficacement remédié aux faits signalés par cette voie et que luimême ne s'expose pas à un risque de représailles (article 8-I de la loi du 9 décembre 2016) ;
• 2) directement ou après avoir porté son alerte en interne, l’auteur du signalement peut effectuer un signalement externe auprès de celle de l’autorité qui est compétente, compte tenu de l’objet du signalement et selon la procédure définie par chaque autorité, parmi les autorités listées en annexe au décret n°20221284 du 3 octobre 2022 (cf. également annexe à la présente instruction) ou auprès de l’autorité judiciaire ou encore, en cas de violation du droit de l’Union européenne, auprès de l’institution ou organisme européen compétent (article 8II de la loi du 9 décembre 2016).
  Parmi les autorités listées en annexe au décret n°20221284 du 3 octobre 2022, on peut en particulier noter que la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) est l’autorité compétente pour les signalements en matière d’emploi et de formation professionnelle, la direction générale du travail (DGT) pour les signalements se rapportant aux relations (individuelles ou collectives) de travail et aux conditions de travail et le Défenseur des droits pour les signalements relatifs aux droits et libertés dans les relations avec les administrations publiques, ainsi qu’en matière de discrimination.
  En cas de doute sur l’autorité devant être saisie, l’auteur du signalement peut également saisir le Défenseur des droits afin qu’il oriente son alerte vers l’autorité la mieux à même d’en connaître (article 8II 2° de la loi du 9 décembre 2016).
• 3) l’auteur du signalement peut le rendre public dans trois situations :
  • en l’absence, suite à un signalement externe auprès de l’une des autorités compétentes listées en annexe au décret n°2022-1284 du 3 octobre 2022, de mesures appropriées prises dans un délai de trois mois à compter de l'accusé de réception du signalement (trois mois et sept jours ouvrés en l’absence d’accusé réception) ou dans un délai de six mois si la nature ou la complexité de l’affaire rend nécessaires de plus amples diligences et à condition que l’auteur du signalement en ait été informé.
  • Lorsque le signalement externe a été porté auprès de l’autorité judiciaire ou de l’institution ou organisme européen compétent, ou lorsqu’il a été adressé au Défenseur des droits pour orientation vers l’autorité la mieux à même d’en connaître, ce délai est systématiquement de six mois à compter de l'accusé de réception du signalement (six mois et sept jours ouvrés en l’absence d’accusé réception) (article 8-III 1° de la loi du 9 décembre 2016 et article 15 du décret du 3 octobre 2022) ;
  • en cas de danger imminent ou manifeste pour l'intérêt général, notamment lorsqu'il existe une situation d'urgence ou un risque de préjudice irréversible (article 8-III 2° de la loi du 9 décembre 2016) ;
  • lorsque le signalement externe ferait courir à son auteur un risque de représailles ou ne permettrait pas de remédier efficacement aux faits signalés dans les circonstances particulières de l'affaire (par exemple si des preuves sont susceptibles d’être détruites ou dissimulées ou si l'auteur du signalement peut raisonnablement penser que l'autorité compétente pour recevoir son signalement externe peut être en conflit d'intérêts, en collusion avec l'auteur des faits ou impliquée dans ces faits) (article 8-III 3° de la loi du 9 décembre 2016).

Le fait de faire obstacle à la transmission d’un signalement est puni d’un an de prison, de 15 000 € d’amende, ainsi que d’une peine complémentaire d'affichage ou de diffusion de la décision (articles 13 et 13-1 de la loi du 9 décembre 2016).

3. Protection du lanceur d’alerte et de son entourage

3.1. Conditions préalables

Le lanceur d’alerte et son entourage bénéficient d’une protection renforcée sur les plans civil et pénal, ainsi que contre d’éventuelles représailles, notamment de l’employeur.

Pour que cette protection soit acquise, l’auteur du signalement doit s’inscrire dans le cadre fixé par la loi :

• il doit répondre à la définition légale du lanceur d’alerte (cf. point 1.1 de la présente partie) ;
• il doit dénoncer des faits prévus par la loi (cf. point 1.2 de la présente partie) ;
• les modalités de signalement, notamment les conditions propres à chaque canal, doivent être respectées (cf. point 2 de la présente partie).

En cas de doute, l’auteur du signalement a la possibilité de saisir le Défenseur des droits pour avis sur sa qualité de lanceur d’alerte et le bénéfice de la protection renforcée prévue par la loi. L’avis est rendu dans un délai maximum de six mois.

3.2. Etendue de la protection du lanceur d’alerte

3.2.1. Irresponsabilité civile et pénale

L’auteur du signalement n’est pas civilement responsable des dommages causés du fait de son signalement dès lors qu’il pouvait raisonnablement croire, au moment où il a été émis, que le signalement de l’intégralité des informations divulguées était nécessaire à la sauvegarde des intérêts en cause (article 10-1-I de la loi du 9 décembre 2016).

L’auteur du signalement n’est pas non plus pénalement responsable si, pour procéder à son alerte, il porte atteinte à un secret protégé par la loi (notamment en cas de violation du secret de la vie privée) ou encore soustrait, détourne ou recèle les documents ou autres supports contenant les informations dont il a eu connaissance de manière licite. Cette protection ne vaut toutefois que dans la mesure où la divulgation est nécessaire et proportionnée à la sauvegarde des intérêts en cause (article 122-9 du code pénal). Par exemple, en cas de signalement rendu public, la divulgation de l’identité d’une ou des personnes visées par le signalement peut, selon les circonstances de l’affaire, être disproportionnée par rapport aux intérêts à sauvegarder.

3.2.2. Interdiction des mesures de représailles

L’auteur d’un signalement ne peut faire l’objet de mesures, menaces ou tentatives de représailles du fait du signalement qu’il a effectué. Ainsi notamment, un agent ne peut être écarté d’une procédure de recrutement ou de l’accès à une formation, ni faire l’objet d’une sanction, d’un licenciement ou d’une mesure discriminatoire (directe ou indirecte), ni subir aucun préjudice, par exemple une atteinte à sa réputation sur un service de communication au public en ligne, du fait de ce signalement.

De même, un ancien agent, un prestataire ou un candidat à l’embauche par exemple, ne peut, du fait d’un signalement, être placé sur une liste noire à l’échelle sectorielle ou de la branche d'activité pouvant impliquer qu’il ne trouvera pas d'emploi à l'avenir, voir un contrat relatif à des biens ou services, une licence ou un permis annulé ou encore faire l’objet de mesures de coercition, d’intimidation, de harcèlement ou d’ostracisme.

La liste détaillée des mesures de représailles prohibées figure à l’article 10-1-II de la loi du 9 décembre 2016.

En cas de litige sur une mesure de représailles prise à l’encontre de l’auteur du signalement et si celui-ci démontre qu’il remplit les conditions fixées par la loi (cf. point 3.1 de la présente partie), c’est à la partie défenderesse, le cas échéant l’employeur, qu’il appartient de prouver qu’il s’est fondé sur des éléments objectifs étrangers à son alerte.

Une procédure abusive ou dilatoire contre un lanceur d’alerte du fait du signalement effectué expose, devant la juridiction civile ou pénale, à une amende civile d’un montant maximum de 60 000 €, ainsi qu’à une peine complémentaire d'affichage ou de diffusion de la décision (articles 13 et 13-1 de la loi du 9 décembre 2016).

3.2.3. Soutien financier et psychologique

En cas de signalement externe, les autorités compétentes (cf. 2° du point 2 de la présente partie) peuvent assurer la mise en place d’un soutien psychologique et/ou accorder à l’auteur du signalement un soutien financier temporaire dans le cas où sa situation financière s’est gravement dégradée du fait du signalement (article 14-1 de la loi du 9 décembre 2016).

Par ailleurs, l’auteur d’un signalement qui fait l’objet, devant la juridiction civile ou pénale, d’une procédure visant à entraver son signalement ou qui conteste une mesure de représailles peut demander le versement d’une provision pour frais de justice, ainsi qu’une provision visant à couvrir ses subsides si sa situation financière s’est gravement dégradée en raison de son signalement (article 10-1-III de la loi du 9 décembre 2016).

3.2.4. Limites de la protection

L’utilisation abusive du dispositif d’alerte expose l’auteur d’un signalement à des sanctions disciplinaires. Ce sera notamment le cas d’une personne qui, de mauvaise foi, dénonce des faits qu’elle sait erronés. L’auteur du signalement s’expose également à des poursuites judiciaires pour diffamation ou dénonciation calomnieuse.

En revanche, et même si les faits dénoncés se révèlent par la suite inexacts ou ne donnent lieu à aucune suite, l’utilisation de bonne foi du dispositif ne peut exposer l’auteur du signalement à des sanctions.

3.3. La protection de l’entourage du lanceur d’alerte

A l’exception du soutien psychologique et/ou financier susceptible d’être mis en place par les autorités compétentes pour recevoir un signalement externe (cf. point 3.2.3 de la présente partie), la protection offerte à l’auteur d’un signalement est étendue, s’il en remplit les conditions, à son entourage. On entend par entourage :

• les « facilitateurs », que la loi définit comme les personnes physiques ou morales de droit privé à but non lucratif (par exemple une association ou un syndicat) qui aident un lanceur d’alerte à opérer un signalement ;
• les collègues et proches de l’auteur du signalement susceptibles de faire l’objet de représailles dans le cadre de leur activité professionnelle de la part de leur employeur, d’un client ou assimilé ;
• les entités juridiques pour lesquelles l’auteur du signalement travaille ou avec lesquelles il est en lien dans un contexte professionnel ou encore celles qu’il contrôle (article 61 de la loi du 9 décembre 2016).

Partie 2. Dispositif de recueil et traitement des signalements mis en place à Pôle emploi

1. Présentation du dispositif d’alerte interne

1.1. Désignation d’un référent national

Un référent national, rattaché à la directrice du management des risques, de la sûreté et de la sécurité (DMRS), est chargé de la réception et de l’enregistrement des signalements, du suivi des investigations nécessaires et de la gestion de la documentation afférente.

Il est l’interlocuteur de l’auteur du signalement dès la réception de son alerte, tout au long de son traitement et au-delà.

1.2. Recueil du signalement et échanges avec le référent national

Une plateforme dédiée recueille les signalements écrits des agents portant leur alerte en interne. Elle est accessible sur l’intranet. Une application est aussi téléchargeable sur smartphone.

Les anciens agents de Pôle emploi, les collaborateurs externes ou occasionnels de l’établissement (consultants, partenaires, prestataires, fournisseurs…), les membres de son conseil d’administration ou encore les candidats à l’embauche au sein de Pôle emploi ont également accès à la plateforme via pole-emploi.org.

1.3. Accusé réception et examen de la recevabilité du signalement

L’auteur du signalement reçoit un accusé de réception de son alerte.

Le réfèrent national s’assure de la recevabilité du signalement en vérifiant que l’alerte s’inscrit dans le cadre de la loi. Il s’appuie pour cela sur une commission composée de lui-même, de la directrice du management des risques, de la sûreté et de la sécurité, de la directrice des affaires juridiques, du responsable du département juridique et relations sociales au sein de la direction des ressources humaines et des relations sociales (DRHRS) et d’une conseillère auprès du directeur général adjoint en charge de l’offre de service.

L’auteur du signalement est informé par le référent national de la recevabilité ou non de son alerte et, le cas échéant, des raisons pour lesquelles elle n’est pas recevable.

1.4. Traitement du signalement

Selon la nature et la complétude des éléments fournis par l’auteur du signalement, la commission peut décider de la conduite d’investigations complémentaires qu’elle confie, soit au réfèrent national, soit à des services internes (ressources humaines, fraudes, audit…), soit à des experts externes.

Le référent national suit le déroulement des investigations et s’assure qu’elles sont conduites avec diligence. Les services et/ou les experts externes sollicités fournissent un rapport en fin d’investigations sur leur champ d’intervention. Ce rapport est remis au référent national, accompagné des documents et informations recueillis dans le cadre des investigations.

Sur la base du ou des rapports de fin d’investigations et des documents recueillis, et après échange au sein de la commission mentionnée au point 1.3 de la présente partie, les conclusions du référent national sont transmises à la directrice générale adjointe en charge de la stratégie et des affaires institutionnelles et au directeur général adjoint en charge des ressources humaines et des relations sociales, ainsi que, si la gravité du signalement le justifie, au directeur général, pour décision quant aux suites à donner (transmission aux autorités judiciaires ou administratives, sanctions disciplinaires conformément aux délégations en vigueur, classement sans suite…).

L’auteur du signalement est informé par le référent national, dans un délai maximum de trois mois à compter du signalement, des mesures envisagées ou prises pour évaluer l'exactitude des faits signalés et, le cas échéant, y remédier. Le signalement est clôturé lorsque les faits signalés sont inexacts ou infondés ou s’il est devenu sans objet. Le référent national en informe alors l’auteur du signalement.

1.5. Cas particulier du signalement anonyme

Lorsqu’une personne susceptible de recourir au dispositif d’alerte interne (cf. point 1.1 de la partie 1) souhaite effectuer un signalement de manière anonyme, ce signalement est adressé par voie postale, par recommandé avec accusé de réception et sous double enveloppe, à l’adresse suivante : Pôle emploi - Direction du management des risques, de la sureté et de la sécurité (DMRS) - Référent national - 1 avenue du Docteur Gley - 75987 Paris Cedex 20. Le pli postal contient une enveloppe intérieure scellée à l’attention du référent national, sur laquelle sont portées les mentions « Confidentiel » et « Ne pas ouvrir ».

Le signalement effectué de manière anonyme est traité dans les conditions prévues par la présente instruction, à l’exception des retours d’information à l’auteur du signalement concernant la recevabilité de son alerte et les suites données. Sauf si l’identité de l’auteur du signalement vient à être révélée par la suite et que celui-ci en remplit les conditions, le signalement effectué de manière anonyme ne donne pas lieu à la protection prévue aux points 3.2 et 3.3 de la partie 1.

1.6. Articulation avec les autres dispositifs existants

Le dispositif de recueil des signalements mis en place en application de loi du 9 décembre 2016 coexiste avec les autres dispositifs de signalement en vigueur au sein de Pôle emploi, qui ont leurs finalités propres et s’appuient sur des outils adaptés de remontée, notamment :

• les signalements liés au document unique :
  • agressions verbales, agressions physiques, agressions comportementales, incivilités, accidents, incidents impactant les locaux et les biens ;
  • signalements liés aux risques psycho-sociaux : conflits, harcèlement moral ou sexuel, tentative ou menace de suicide, mal-être au travail ;
• les signalements liés aux suspicions de fraudes internes ou externes.

Pour certains faits, les agents peuvent donc disposer de plusieurs dispositifs de remontée auxquels peuvent être associées des protections spécifiques.

2. Confidentialité de l’identité des personnes et des informations

2.1. Portée et mesures garantissant la confidentialité

Dans le cadre du recueil et du traitement des signalements émis par des lanceurs d’alerte, Pôle emploi est tenu d’assurer la stricte confidentialité de l’identité de l’auteur du signalement et des personnes visées par ce signalement, ainsi que des informations recueillies (article 9 de la loi du 9 décembre 2016).

En application de ces dispositions, l’identité de l’auteur du signalement (nom, prénom, lieu de travail, adresse courriel et téléphone) n’est connue, sauf consentement de celui-ci, que du référent national. Par exception, l’identité de l’auteur du signalement est communiquée à l’autorité judiciaire dans l’hypothèse où Pôle emploi est dans l’obligation de lui dénoncer les faits signalés (notamment en application de l’article 40 du code pénal). Sauf si cela peut compromettre la procédure judiciaire, l’auteur du signalement est informé de cette communication, avec les explications nécessaires concernant cette dénonciation.

Des éléments permettant d’identifier les personnes mises en cause ne peuvent par ailleurs être divulgués qu’une fois établi le caractère fondé de l’alerte. Toutefois, Pôle emploi peut, à tout moment, décider de porter ces éléments à la connaissance de l’autorité judiciaire.

Afin de garantir la confidentialité, le référent et les membres de la commission sont soumis à une charte de déontologie précisant le cadre de leur mission.

Dans le cas où les investigations sont conduites en interne, les agents participant aux investigations interviennent sous couvert d’une charte de déontologie et du cadre de la mission. A ce titre, ils doivent :

• faire preuve d’objectivité, de neutralité, d’indépendance et d’honnêteté dans le traitement des signalements. En cas de conflit d’intérêts, ils doivent en avertir leur hiérarchie et cesser de participer aux investigations ;
• utiliser des méthodes et moyens d’investigation légaux, pertinents et proportionnés ;
• assurer la stricte confidentialité des faits, paroles et informations qui leur sont rapportés et ne conserver aucun élément après transmission du rapport d’investigations.

Lorsqu’il est fait appel à des experts externes, aucune donnée à caractère personnel ne leur est transmise. Ils sont également tenus à une obligation de confidentialité s’agissant des informations communiquées.

2.2. Gestion documentaire

La gestion documentaire et l’archivage sont assurés par le référent national.

Trois situations doivent être distinguées :

• en cas d’irrecevabilité du signalement, les pièces du dossier sont immédiatement anonymisées, archivées pendant un an, puis détruites ;
• en l’absence de suites après investigations, les pièces du dossier sont anonymisées dans un délai de deux mois à compter de la décision de ne pas donner suite, puis archivées pour une durée de trois ans, puis détruites ;
• lorsque des suites sont données, les pièces du dossier sont conservées jusqu’au terme de la procédure.

3. Protection des données personnelles

Un traitement automatisé de données à caractère personnel est mis en œuvre par Pôle emploi afin de traiter les signalements émis par des lanceurs d’alerte en application de loi du 9 décembre 2016. Pôle emploi traite les données conformément au référentiel relatif aux dispositifs d’alertes professionnelles (DAP) adopté par la CNIL dans sa délibération n°2019-139 du 18 juillet 2019.

L’auteur d’un signalement peut exercer les droits d’accès et de rectification dont il dispose en application des articles 15 à 21 du règlement européen sur la protection des données (RGPD) auprès du référent national, par courriel à l’adresse suivante : referent.lanceur.alerte@pole-emploi.fr.

4. Modalités de communication auprès des agents et collaborateurs

Les agents sont informés de l’existence du dispositif et y ont accès via la page d’accueil de l’intranet.

Un encart sur pole-emploi.org à destination des anciens agents de Pôle emploi, collaborateurs externes ou occasionnels de l’établissement (consultants, partenaires, prestataires, fournisseurs…), membres de son conseil d’administration ou encore des candidats à l’embauche au sein de Pôle emploi précise l’organisation mise en place les concernant.

Charline Nicolas,
directrice générale adjointe
stratégie et affaires institutionnelles

Jean-Yves Cribier,
directeur général adjoint
ressources humaines et relations sociales

Annexe - Autorités listées en annexe au décret n°2022-1284 du 3 octobre 2022 compétentes pour recueillir et traiter des signalements externes selon l’objet du signalement